徐志民丨對口援藏：推動西藏繁榮發(fā)展的重大創(chuàng)舉

自中央第三次西藏工作座談會作出全國支援西藏的重大決策以來，中央關心西藏、全國支援西藏成為黨中央的一貫政策，長期堅持，從未間斷。支援西藏的單位之多、力度之大、時間之長、范圍之廣，不僅在中國支援邊疆少數民族地區(qū)發(fā)展史上絕無僅有，而且成功地推動西藏從改變相對貧窮落后的面貌，到經濟社會加快發(fā)展、跨越式發(fā)展，再到邁向高質量發(fā)展之路，產生了廣泛而深刻的影響。因此，學界高度重視援藏或對口援藏在西藏經濟社會發(fā)展中的特殊地位和作用，梳理和研究援藏或對口援藏的發(fā)展演變歷程與運行機制，考察和分析援藏或對口援藏的經濟社會效益及其存在的問題與不足，目的是提升援藏或對口援藏工作水平，擴大其綜合效益。筆者擬按照時序分析對口援藏形成發(fā)展的歷史邏輯、運行邏輯和理論邏輯，旨在反映中央對西藏的特殊關心、全國人民支援西藏的深厚情誼，反映對口援藏是促進西藏與內地共同繁榮發(fā)展的重大創(chuàng)舉，是鑄牢中華民族共同體意識的重要抓手，是新時代黨的治藏方略的集中體現。

一、長期建藏的經驗積累

“對口援藏”一詞雖然出現于20世紀80年代初，但“援藏”一詞卻出現于20世紀50年代初，且非20世紀50—70年代的常用詞，反倒是“長期建藏、邊疆為家”擁有較高使用頻率，反映了長期建設西藏、扎根祖國邊疆是當時內地進藏人員的主流價值觀，體現了他們建設西藏的決心、毅力和態(tài)度。為什么要長期建藏？一是西藏雖然和平解放，但改變西藏長期相對貧窮、落后的狀況非一朝一夕所能實現。二是西藏高寒缺氧、自然災害頻發(fā)、可耕土地面積少，是制約西藏經濟社會發(fā)展難以克服的客觀條件。三是黨的民族平等政策和為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命，決定了黨和國家必須通過長期建設西藏以消除歷史上發(fā)展不平衡導致相對落后民族處于事實上不平等的地位。毛澤東早在進軍西藏之際就指示“進軍西藏，不吃地方”，關心進藏部隊的糧食及其運輸問題，且在西藏和平解放后多次向西藏各界人士表達黨和國家將援助西藏地方建設的決心。1955年11月29日，毛澤東致信周恩來、劉少奇、李維漢等，指出西藏無法與新疆、內蒙古相比，只能用經濟上長期補貼的辦法促其發(fā)展。

黨和國家采取以內地省市的優(yōu)勢產業(yè)與工廠企業(yè)的生產優(yōu)勢，相應地支持西藏生產建設與生活所需，既符合新中國成立初期的經濟實際，也符合業(yè)務對口。西藏和平解放初期，中央制定了詳細地對西藏物資供應計劃，即：“供應西藏糧食和食用油的主要省份是四川、湖南、湖北、江西、北京、上海、江蘇、山東、陜西和河南；日用工業(yè)品供應（針紡、百貨、五金交電化工等）主要是上海、天津、廣州；副食品供應（邊銷茶、凍豬肉、食糖、煙草等）主要是四川、廣東、上海、廣西、云南、貴州；物資供應（鋼材、水泥、汽車、機電等）主要是首鋼、包鋼、武鋼、鞍鋼、蘭州鋼鐵公司、第一汽車制造廠、第二汽車制造廠、北京吉普車制造廠等；民族用品的供應主要是新疆維吾爾自治區(qū)。”相關省區(qū)市和單位接到該計劃后，克服重重困難，千方百計地滿足西藏所需，即使在1959年至1961年國民經濟困難時期，對西藏各族人民的生活必需品，不僅保證貨源，而且給予價格優(yōu)惠。1960年，福建省支援西藏2萬多公斤茶葉，農業(yè)部和四川、青海、甘肅、陜西、吉林、新疆等省區(qū)無償支援西藏優(yōu)良種畜；1963年，上海生產的5000多米氆氌運抵西藏。這些以地域優(yōu)勢和產業(yè)優(yōu)勢支援西藏的行動，某種程度上已有對口支援的影子。

為迎接1965年西藏自治區(qū)成立而開工建設的重大工程項目，成為西藏自治區(qū)周年大慶的保留項目和西藏工作座談會開設對口援藏項目的嘗試與示范。西藏和平解放后，進藏干部職工和解放軍官兵迅速轉變了“三年一換”的最初設想，轉向了長期建藏、邊疆為家、以苦為榮，與西藏各族人民一起積極投身民主改革和經濟社會建設，為改變西藏貧窮落后面貌而戰(zhàn)天斗地。1964年，“相繼完成了由國家投資、各省市援建的市百貨商店、新華書店、中國人民銀行拉薩市中心支行、市郵政局、民航站、勞動人民文化宮、西藏革命展覽館、自治區(qū)第一招待所、拉薩影劇院在內的25項主要建筑工程?！薄?965年自治區(qū)成立時，中央各部委和北京、江蘇、上海等省市為西藏無償援建了10項工程，改善了當時西藏落后的城市面貌，美化了市容?！鄙侥系貐^(qū)建設了澤當百貨商店、山南專署大院、山南地委、山南專署交通局辦公樓、山南專區(qū)醫(yī)院等重點基建工程，中央還援建阿里、那曲等地一些基建項目。這些項目既是中央關心、全國支援的結果，也開啟了西藏自治區(qū)成立10周年大慶、20周年大慶和西藏工作座談會設立對口援藏項目的先河，后于1984年開建的援藏43項工程就是典型。

在其他省區(qū)市和各行各業(yè)支援西藏建設中，專業(yè)技術人才和干部的對口支援屬性更為明顯。醫(yī)務人員從1952年8月“衛(wèi)生部昌都民族衛(wèi)生工作大隊”赴藏工作開始，除1954年和1957年外，衛(wèi)生部每年都分配醫(yī)藥院校畢業(yè)生或抽調在職衛(wèi)生人員進藏工作。1971年至1977年，衛(wèi)生部派出5批以北京、新疆醫(yī)務人員為主的赴藏醫(yī)療隊；1972年到1978年，遼寧和山西兩省采取兩年一換的方式，先后派遣54名醫(yī)務人員，赴那曲衛(wèi)生部門開展醫(yī)療援藏工作，已有定期輪換對口援藏意味。1956年7月，教育部要求北京、天津、河北等省區(qū)市選派27名教師和輔導員支援西藏，此后陸續(xù)從內地選派教師和師范畢業(yè)生進藏任教。1974年4月19日，國務院科教組向國務院報告：“擬采取與衛(wèi)生部門支援西藏醫(yī)療隊同樣的辦法，由支援西藏衛(wèi)生工作的六個省市，定區(qū)定校包干支援?！逼渲?，國家機關負責支援那曲和格爾木兩所中學教師共90名；上海市負責支援籌建西藏師范學院的教師隊伍；江蘇省負責支援扎木中學教師45名；四川省負責支援昌都地區(qū)中學教師45名；湖南省負責支援拉薩市中學教師45名；河南省負責支援山南地區(qū)中學教師45名；遼寧省負責支援日喀則地區(qū)中學教師45名，每期兩年，定期輪換。這種分片負責、定期輪換的對口支援辦法，為改革開放初期對口援藏的探索積累了經驗。

二、對口援藏的實踐探索

1978年12月，黨的十一屆三中全會決定黨的基本路線轉向以經濟建設為中心，作出改革開放重大決策，形成了以鄧小平為核心的中共中央領導集體。為適應改革開放后的經濟體制轉型和加快邊疆少數民族地區(qū)發(fā)展的客觀需要，時任全國人大常委會副委員長、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長烏蘭夫，于1979年4月在第二次全國邊防工作會議報告中特別強調：“要重視和加速少數民族地區(qū)經濟文化建設，”提出國家組織內地省市對口支援邊疆少數民族地區(qū)發(fā)展。同年7月，中央轉批了烏蘭夫的報告，決定組織內地省市對口支援邊疆地區(qū)和少數民族地區(qū)。根據中央安排，北京、山東、河北、江蘇分別對口支援內蒙古、青海、貴州、廣西，并在“全國支援西藏”的前提下，以四川、上海、浙江、天津四省市重點支援西藏，拉開了改革開放后探索對口援藏的序幕。

對口援藏的實踐，首先從輪換長期在藏干部開始。1979年1月，中央召集17個省區(qū)市黨委組織部和中央國家機關24個部委的人事部門負責同志開會商討，決定從中央國家機關和四川、山東等15個省市抽調干部，實行由幾個省市負責對口支援西藏的一個地區(qū)、定期輪換的辦法，逐漸輪換長期在藏干部。會后，中共中央組織部決定于1979年、1980年分別為西藏選派干部約3000人，其中專業(yè)技術干部和黨政領導干部各占一半；具體對口支援的關系是四川、云南、天津負責昌都地區(qū)；江蘇、上海負責山南地區(qū)；山東、安徽、陜西負責日喀則地區(qū)；遼寧、山西負責那曲地區(qū)；河南、河北負責阿里地區(qū)；湖南、湖北、北京負責拉薩市；初步建立相對穩(wěn)定的干部對口支援關系。同時，中央動員大中專畢業(yè)生志愿進藏工作，直接服務于西藏改革開放事業(yè)和各項經濟建設工作。這也有助于解決長期建藏干部的健康問題、子女看護問題和往往家分幾處的生活困境，緩解20世紀80年代初大批干部和專業(yè)技術人才內調造成的工作困難。

當然，探索對口援藏辦法的根本目的，是為了加快西藏經濟社會發(fā)展。1987年6月29日，鄧小平接見美國前總統(tǒng)卡特時指出：西藏地廣人稀，中央決定派一些漢族同胞過去幫忙建設“沒有什么壞處”，強調判斷中國民族政策的關鍵是“怎樣才能使西藏很快發(fā)展起來”。1990年7月，江澤民在西藏考察期間，充分肯定在關鍵領域和行業(yè)方面的對口援藏辦法，指示要“繼續(xù)采取對口支援的方式”，保證西藏“教育、科技、衛(wèi)生等戰(zhàn)線急需的專業(yè)技術人才”，強調中央不僅一如既往地在人、財、物方面支持和幫助西藏，而且繼續(xù)動員全國各省區(qū)市有計劃地支援西藏，以加快西藏經濟社會發(fā)展步伐。1991年5月22日，中共中央、全國人大常委會、國務院、中央軍委在慶祝西藏和平解放40周年賀電中指出，為實現各民族的共同發(fā)展、共同繁榮，繼續(xù)執(zhí)行加速西藏經濟文化發(fā)展的各項政策，“動員全國各族人民大力支援和幫助西藏建設?！笨梢姡醒敫叨日J可對口援藏的辦法，不斷加大對口援藏力度，繼續(xù)探索更加符合中國特色、西藏特點的對口援藏新路子、新辦法。

在各行各業(yè)對口援藏的實踐探索中，郵電系統(tǒng)和能源領域摸索出了一套行之有效的辦法。具體而言，郵電系統(tǒng)的對口援藏，不僅表現為資金、設備、技術的對口支援，對口培訓西藏郵電系統(tǒng)所需的各類人才，選派專家制定西藏郵電事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，而且對口包干支援西藏郵電專業(yè)技術干部。1984年5月10日，郵電部決定：“對全區(qū)14個縣級以上郵電企業(yè)，采取由各省、自治區(qū)、直轄市郵電部門對口支援技術人員的辦法，每3年分別向西藏每個對口單位援派10名專業(yè)技術人員。”如此類似于中央第三次西藏工作座談會確立的對口支援、分片負責、定期輪換的對口援藏辦法，能源領域“換崗頂替、對口培訓”的人才援藏辦法也與之類似。1989年8月，時任能源部副部長史大楨率領工作組與西藏自治區(qū)政府會談，達成了“換崗頂替、對口培訓”的援藏辦法，即：“西藏與內地性質、規(guī)模以及設備類型相同或相似的電力企事業(yè)單位分別建立對口培訓，結業(yè)后回原崗位工作，在西藏派出人員實習培訓期間，內地對口單位同時派出相應崗位的人員到西藏對口單位幫助工作。”這種對口援藏模式曾“在全國援藏工作中廣為推廣”，既反映了改革開放后西藏亟需其他省市幫扶的新形勢，以適應加快經濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的現實需要，促使對口援藏隨著國內國際形勢變化而邁向機制化。

三、對口援藏邁向機制化

經過對口援藏關系的建立、對口援藏項目的落實、對口援藏辦法的探索與實踐，到20世紀90年代初基本形成了比較完善的對口援藏辦法，受到西藏各族干部群眾的歡迎。1993年10月5日，時任西藏自治區(qū)黨委書記陳奎元在江澤民主持召開的中南、西南十省區(qū)負責人座談會上，提出為確保西藏經濟繁榮和長治久安，請求內地繼續(xù)支援干部，并“建議選擇若干人才多的省份，各包西藏一個地區(qū)，干部在藏工作長短期皆可，由各省自行組織輪換，進藏干部幫助制定當地經濟發(fā)展規(guī)劃，實行目標責任制”。1994年7月20日，陳奎元在中央第三次西藏工作座談會上，再次建議“實行‘長期支援、自行輪換’的辦法，請中央確定內地一部分省市選派干部，定向、長期支援我區(qū)各地市，中央、國家機關對口支援我區(qū)各部門。進藏干部由所在省與西藏協(xié)商安排職務，每人在藏工作的時期長短不限，可由派出省自行組織輪換”。這是在黨的十四大確定建立社會主義市場經濟體制時代背景下西藏的主動作為，是為西藏繁榮發(fā)展和長治久安提出的合理訴求，既獲得了黨中央的高度重視和首肯，也可以充實西藏干部隊伍，推動對口援藏從自發(fā)到自覺、從零散到規(guī)模、從隨意性到計劃性、從臨時性到相對穩(wěn)定性的轉變。

中央從1994年至2010年相繼召開了第三、第四、第五次西藏工作座談會，不僅在第一、第二次西藏工作座談會的基礎上形成了相對穩(wěn)定的西藏工作座談會機制，而且開啟了對口援藏機制化之路。1994年7月，江澤民在中央第三次西藏工作座談會上指出：“關心西藏、支援西藏是黨和國家的一貫政策，是全國各族人民的共同責任……要堅持不懈地長期做下去?！睍洗_立了62項援藏工程，明確“中央、國務院各部委和各省區(qū)市應繼續(xù)與西藏建立長期的、相對穩(wěn)定的對口支援關系，內地兩三個省市對口支援西藏一個地市”，即采取“分片負責、對口支援、定期輪換”的援藏辦法。2001年6月，江澤民在中央第四次西藏工作座談會上指出：“全國支援西藏，是中央的重要戰(zhàn)略決策，是關系黨和國家工作全局的政治任務，也是在社會主義市場經濟條件下幫助西藏實現快速發(fā)展的特殊措施?！睍h決定加大援藏力度，確立117項援藏工程；增加部分大型國有企業(yè)參與援藏，將原未列入受援范圍的29個縣納入對口援藏范圍，原定10年的對口援藏工作再延長10年。2010年1月，中央第五次西藏工作座談會決定完善干部、人才、技術、經濟援藏相結合的工作格局；將對口援藏工作再延長10年，至2020年；規(guī)定對口援藏省市的年度援藏投資實物工作量，按本省市上年度地方財政一般性預算收入的1‰投放，建立了援藏資金穩(wěn)定增長機制，為對口援藏工作提供了相對穩(wěn)定的資金支持和政策保障。

對口援藏機制化的同時，援藏主體、援藏范圍、援藏時間、援藏結對關系、援藏項目和資金投放等，經歷了“大穩(wěn)定、小調整”，與時俱進、動態(tài)變化，但最具特色的是“組團式”援藏新模式。2015年，中央第六次西藏工作座談會召開，中組部、國家衛(wèi)計委等，實施由北京大學多家附屬醫(yī)院、北京協(xié)和醫(yī)院和北京、上海、廣東、重慶、遼寧、安徽、陜西7個援藏省市的三甲醫(yī)院，選派“組團式”援藏醫(yī)療隊，通過“以院包院”、“以院包科”、“跟師培養(yǎng)”等方式，重點援助西藏自治區(qū)人民醫(yī)院和西藏7個地市醫(yī)院，帶動了西藏74個縣區(qū)醫(yī)療水平的提升。2015年底，教育部、財政部等實施“組團式”教育援藏，集中內地優(yōu)質師資重點援助西藏一批中心學校，以此輻射和影響其他中小學，同時促進西藏學校與援藏省區(qū)市的學?！敖Y對”共建，促進西藏與援藏省區(qū)市的師生交流交往交融。筆者在西藏考察期間，曾聽到一種聲音，即普惠式的對口援藏，雖然面面俱到，深受各族干部群眾擁護，有助于鑄牢中華民族共同體意識，但類似“撒胡椒面”式的分散做法，也容易導致重點不突出、特色不鮮明、效果不明顯的問題。“組團式”援藏在對口援藏的基礎上，采取突出重點、集團作戰(zhàn)的援藏新模式，是對口援藏機制的有益補充。

從1994年中央第三次西藏工作座談會確立延續(xù)至今的對口援藏辦法，三十年風雨兼程的對口援藏路，大體上形成了相對穩(wěn)定、科學高效的對口援藏機制，為西藏的長治久安和高質量發(fā)展奠定了堅實的物質基礎與社會基礎。據統(tǒng)計，“從1994年至2022年，先后有10批共11900名援藏干部人才奮戰(zhàn)在高原各地。不斷加強同各對口援藏省市的協(xié)調，探索與援藏省市和中央企業(yè)協(xié)同發(fā)展、產業(yè)合作以及援藏工作管理新模式，統(tǒng)籌融合經濟援藏、產業(yè)援藏、科技援藏、就業(yè)援藏、扶貧援藏等，以及醫(yī)療、教育人才‘組團式’援藏，實現從給資金、建項目的‘輸血式’幫扶，逐步向產業(yè)培育、技術支持、人才培養(yǎng)等的‘造血式’幫扶轉變。僅‘十三五’期間，17個省市規(guī)劃安排援藏項目就達1260個，完成總投資200億元?！比绱藞猿植恍傅貙谠嘏c西藏各族干部群眾的團結奮斗相結合，不僅帶來西藏經濟建設全面快速發(fā)展、人民生活水平不斷提高，而且在依法治藏、富民興藏、長期建藏中不斷凝聚人心、夯實基礎，鑄牢了中華民族共同體意識。2015年8月，習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上把對口援藏列入黨的治藏方略，進一步強調把改善民生、凝聚人心作為西藏經濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。2020年8月，中央第七次西藏工作座談會上擴充的新時代黨的治藏方略中，再次強調這一點，重申對口援藏是黨中央的一貫政策，必須長期堅持，總結經驗，開創(chuàng)新局。2021年7月，習近平總書記在西藏考察期間提出了“援藏精神”，這是西藏繼老西藏精神、“兩路”精神后的又一崇高精神，是對對口援藏的充分肯定和高度贊譽，是對援藏干部和西藏各族干部群眾的極大激勵和鼓舞，必將推動對口援藏的高質量發(fā)展。

（來源：《西藏研究》2024年第3期。作者徐志民系中國社會科學院大學教授，中國社會科學院歷史理論研究所研究員）