楊曉純：全面推進依法治藏：民主改革60年西藏地方立法進程與成就

一

2017年10月，黨的十九大勝利召開。在中國特色社會主義新時代背景下，落實依法治國，推進依法治藏，必須從新時代西藏的社會主要矛盾和特殊區(qū)情出發(fā)，根據(jù)西藏社會發(fā)展的新面貌、新形勢，根據(jù)中國國情與國際形勢的新發(fā)展、新態(tài)勢，深入貫徹落實習近平治邊穩(wěn)藏的重要戰(zhàn)略思想，把依法治藏貫徹到西藏發(fā)展穩(wěn)定的全過程。[1]依法治藏，就是要維護憲法法律權(quán)威，堅持法律面前人人平等。依法治國是對依法治藏方略的引導(dǎo)和支撐，依法治藏是對依法治國基本方略的補充和豐富。[2]

依法治藏在西藏社會轉(zhuǎn)型中具有重要戰(zhàn)略意義。依法治藏是中央治藏方略針對新時代西藏社會經(jīng)濟持續(xù)良好發(fā)展態(tài)勢的重大調(diào)整，是習近平治國理政思想在中央治藏方略上的具體體現(xiàn)，是西藏社會治理機制現(xiàn)代化、構(gòu)建社會主義和諧西藏的科學路徑，是西藏經(jīng)濟社會富裕繁榮、實現(xiàn)跨越式發(fā)展的有力保障，是西藏社會持續(xù)穩(wěn)定、長期穩(wěn)定、全面穩(wěn)定的需要。依法治藏也是新時期西藏工作的基本遵循、首要原則和關(guān)鍵抓手。完善西藏地方立法是依法治藏的重要內(nèi)涵之一，也是西藏民族區(qū)域自治制度完善和發(fā)展的重要途徑之一。

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，把實行民族區(qū)域自治作為處理民族問題的根本性政策確定下來。《共同綱領(lǐng)》序言及第五、九、十三、五十、五十一、五十二、五十三條均涉及少數(shù)民族的權(quán)利與地位，其中第五條規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)各民族，均有平等的權(quán)利和義務(wù)”，第五十一條規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族區(qū)域自治，按照民族聚居人口的多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)……”[3]

1951年5月23日，中央人民政府與西藏地方政府簽訂了《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》（簡稱《十七條協(xié)議》），標志著西藏的和平解放?！妒邨l協(xié)議》貫徹了《共同綱領(lǐng)》的基本精神，第三條規(guī)定“根據(jù)中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)的民族政策，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，西藏人民有實行民族區(qū)域自治的權(quán)利”?！妒邨l協(xié)議》在法律意義上明確了西藏是中國不可分割的一部分的歷史地位，明確了西藏實行民族區(qū)域自治的方向。

1952年8月8日，中央人民政府批準了政務(wù)院通過的《民族區(qū)域自治實施綱要》（以下簡稱《綱要》），8月9日經(jīng)中央人民政府主席令公布施行。[4]《綱要》是新中國第一部帶有民族區(qū)域自治基本法性質(zhì)的文件，開啟了國家關(guān)于民族區(qū)域自治立法的歷史進程?！毒V要》的出臺，為西藏自治區(qū)的籌備和建立提供了法律依據(jù)。[5]

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》。其第三條規(guī)定“中華人民共和國是一個統(tǒng)一的多民族國家”，“各民族一律平等。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞各民族團結(jié)的行為”，“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”。第五十三條規(guī)定“自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方”。第五十四條規(guī)定“自治區(qū)、自治州、自治縣設(shè)立自治機關(guān)”。第七十條規(guī)定“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)”。[6]

1954年11月4日，中央人民政府和西藏地方政府代表、班禪堪布會議廳委員會代表、昌都地區(qū)人民解放委員會代表在北京召開第一次會議，組成西藏自治區(qū)籌備委員會籌備小組，并經(jīng)反復(fù)協(xié)商，通過“籌備委員會的性質(zhì)任務(wù)”“籌備委員會的人員組成”“籌備委員會下設(shè)機構(gòu)”“籌備委員會與政務(wù)院的隸屬關(guān)系”和“籌備委員會的財政問題”5個草案。[7]這些草案形成西藏自治區(qū)籌備委員會具體實施方案的政策性基礎(chǔ)。1955年3月9日，國務(wù)院全體會議第七次會議通過了《關(guān)于成立西藏自治區(qū)籌備委員會的決定》[8]，明確了籌備委員會與國務(wù)院的行政關(guān)系，確立了籌備委員會在西藏自治區(qū)籌備成立過程中的法律地位，是籌備成立西藏自治區(qū)不可或缺的政治和法律基礎(chǔ)。[9]

1956年4月22日，西藏自治區(qū)籌備委員會成立，標志著西藏實行民族區(qū)域自治邁出了實質(zhì)性的一步。西藏自治區(qū)籌備委員會作為帶政權(quán)性質(zhì)的地方機關(guān)，開始了為實行民族區(qū)域自治進行立規(guī)建制等帶有法規(guī)性質(zhì)的立法工作。西藏地方立法為西藏民族區(qū)域自治而生，隨著國家立法和西藏民族區(qū)域自治的進程而依法推進。[10]

二

西藏民主改革60年來，西藏地方立法以維護國家法制統(tǒng)一為前提，遵循我國一般地方立法與民族區(qū)域自治地方立法的立法統(tǒng)一原則、從西藏自治區(qū)具體情況和實際需要出發(fā)原則、民主立法原則以及立法的法制化原則，通過加強西藏地方立法，逐步建立以自治條例和單行條例為主體的西藏地方性自治法規(guī)體系，努力實現(xiàn)中央依法治藏和西藏依法自治。[11]

（一）民主改革時期（1959—1965）

1961年4月21日，中央在《關(guān)于西藏工作方針的指示》中指出，西藏要切實做好建立各級人民代表大會制度，成立西藏自治區(qū)的工作。[12]8月2日，自治區(qū)籌備委員會常委會決定進行民主選舉試點工作，于9月19日決定成立西藏自治區(qū)選舉委員會。[13]1962年8月25日，經(jīng)國務(wù)院批準，西藏自治區(qū)選舉委員會成立。[14]隨后，選舉委員會第一次全體委員會議決定建立西藏各級選舉機構(gòu)。1963年3月30日，全國第二屆人大常委會第九十一次會議批準了《西藏自治區(qū)各級人民代表大會選舉條例》，同日以主席令公布實施。西藏人大代表選舉工作正式全面展開。[15]1965年7月底，西藏各地基層選舉結(jié)束。[16]8月下旬，西藏縣一級選舉工作也基本完成。[17]在基層選舉進展順利的情況下，8月23日國務(wù)院全體會議舉行第一五八次會議，同意于1965年9月1日召開西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會第一次會議，正式成立西藏自治區(qū)。[18]同日，西藏選舉委員會公布自治區(qū)第一屆人民代表大會代表名單。1965年9月1日，西藏自治區(qū)第一屆人民代表大會第一次會議在拉薩開幕，選舉產(chǎn)生了西藏自治區(qū)人民委員會，宣告西藏自治區(qū)的成立。自此西藏正式開始全面實行民族區(qū)域自治。[19]

西藏自治區(qū)自治機關(guān)具有地方國家政權(quán)和地方自治的雙重性質(zhì)，作為一級地方國家政權(quán)機關(guān)，擁有地方性法規(guī)（含政府規(guī)章）的立法權(quán)，作為民族區(qū)域自治地方的自治機關(guān)，擁有自治法規(guī)（含自治條例、單行條例、交通規(guī)定、補充規(guī)定）的立法權(quán)，因此兼具統(tǒng)一性與特殊性。西藏自治區(qū)的立法權(quán)是西藏自治區(qū)行使自治權(quán)的重要組成部分，又是其行使自治權(quán)的基本法律形式。西藏自治區(qū)的自治條例和單行條例是地方自治法規(guī)，其法律效力高于一般地方性法規(guī)。其中，在我國民族區(qū)域自治法頒布之前，因缺少專門法的依據(jù)，因此西藏自治區(qū)自治條例的制定并沒有真正實現(xiàn)過。而在法律規(guī)定意義上，西藏自治區(qū)擁有的一般性地方立法權(quán)，則是與各省、直轄市獲得地方立法權(quán)同時完成的。[20]

（二）社會主義改造和建設(shè)時期（1966—1978）

1966—1976年，西藏從新民主主義社會向生產(chǎn)資料公有制的社會主義社會過渡，完成了社會主義改造。1977—1978年年底是短暫的過渡時期。[21]西藏民族區(qū)域自治剛剛建立，就遭遇了“文化大革命”?！耙噪A級斗爭為綱”的錯誤路線嚴重破壞了民族工作，“民族問題實質(zhì)是階級問題”成為指導(dǎo)當時社會主義時期民族工作的普遍原理?！拔母铩逼陂g，全國人大僅于1975年頒布《憲法》一部法律，其中關(guān)于“民族自治地方的自治機關(guān)”的規(guī)定僅剩第二十四條，內(nèi)容也被大大壓縮。[22]與全國其他地區(qū)一樣，“文革”對包括法治建設(shè)在內(nèi)的西藏各項事業(yè)造成極大損失。

盡管如此，黨中央仍然重視關(guān)心西藏民族工作。1971年3月28日，周恩來在北京接見西藏自治區(qū)部分領(lǐng)導(dǎo)時指出：“西藏路線問題有個民族政策，在西藏要注意這個問題，如不注意民族問題非犯大錯誤不可?！盵23] 1975年8月29日，周恩來在醫(yī)院接見準備參加西藏自治區(qū)成立十周年慶?；顒拥闹醒氪韴F團長華國鋒，囑咐他要告訴在藏區(qū)工作的同志特別注意執(zhí)行黨的民族宗教政策，注意培養(yǎng)民族干部，“要搞統(tǒng)一，搞民族大團結(jié)，軍政、軍民和各民族之間，要互相扶持、互相學習、互相尊重。只有增強團結(jié)，才能安定，才能發(fā)展經(jīng)濟，才能改善和提高物質(zhì)文化生活條件”[24]。

（三）改革開放時期（1978—2011）

在改革開放新時期，西藏工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，西藏的法治建設(shè)逐步恢復(fù)發(fā)展。進入21世紀以來，西藏民族區(qū)域自治的地方性立法工作也在不斷豐富中走向完善。

1.起步探索階段（1978—1988）

這一階段，西藏地方立法重點解決的是常務(wù)委員會制度建設(shè)及經(jīng)濟領(lǐng)域無地方性法規(guī)可依的問題。其主要特征是隨著自治區(qū)人民代表大會在西藏的恢復(fù)和常務(wù)委員會的成立，圍繞常務(wù)委員會工作所需的制度建設(shè)以及實現(xiàn)全區(qū)工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定一系列地方性法規(guī)，切實加強地方立法工作。[25]

1981年6月27日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第六次全體會議通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》強調(diào)：“必須堅決實行民族區(qū)域自治，加強民族區(qū)域自治的法制建設(shè)，保障各少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)本地實際情況貫徹執(zhí)行黨和國家政策的自主權(quán)。”1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過新《憲法》，繼承發(fā)展了1954年《憲法》的基本精神，恢復(fù)1975年取消的有關(guān)民族區(qū)域自治的內(nèi)容，重新明確了自治地方自治條例和單行條例的制定權(quán)。1984年5月31日，第六屆全國人大二次會議通過《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，其序言指明“堅持實行民族區(qū)域自治，必須切實保障民族自治地方根據(jù)本地實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律和政策”；第十九條規(guī)定“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例”。[26]《民族區(qū)域自治法》的頒布施行，標志著我國以憲法關(guān)于民族區(qū)域自治的基本精神和原則為核心，以《民族區(qū)域自治法》為基本法的我國民族區(qū)域自治的法規(guī)體系初步建成?！睹褡鍏^(qū)域自治法》鞏固了西藏民族區(qū)域自治的法律地位，是西藏自治區(qū)立法的基本政治前提和法律依據(jù)。[27]

1985年，西藏自治區(qū)四屆人大常委會第十四次會議通過《西藏自治區(qū)地方性法規(guī)制定程序》（2000年廢止），對法規(guī)的提出、草擬、審議、表決、公布等作出具體規(guī)定。[28]西藏自治區(qū)人大常委會先后頒布了《西藏自治區(qū)各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》（1979）、《西藏自治區(qū)森林保護條例》（1982）、《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國民事訴訟法〉（試行）的若干變通辦法》（1983）、《西藏自治區(qū)學習、使用和發(fā)展藏語文的規(guī)定》（1987）、《西藏自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》（1988）等。西藏自治區(qū)人民政府先后制定了《西藏自治區(qū)關(guān)于發(fā)展對鄰國貿(mào)易的暫行規(guī)定》（1987）、《西藏自治區(qū)科學技術(shù)進步獎勵辦法（試行）》（1989）等地方性法規(guī)。[29]

2.“一個轉(zhuǎn)折點，兩個里程碑”（1989—2001）

這一階段，西藏自治區(qū)地方立法的重點是如何加快立法步伐，促進資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，適應(yīng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的問題。主要特征是自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會圍繞發(fā)展與穩(wěn)定兩件大事，實施急用先立、逐步完善的工作原則，不斷加快立法步伐，努力提高立法質(zhì)量，強調(diào)與時俱進，實行立、改、廢并舉。[30]

1989年3月拉薩發(fā)生嚴重騷亂。黨中央與西藏自治區(qū)黨委帶領(lǐng)西藏人民迅速穩(wěn)定了社會局勢。1989年10月，江澤民主持中央政治局常委會，形成《中央政治局常委討論西藏工作紀要》（習慣稱《十條指示》），對統(tǒng)一思想、促進穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，成為改革開放時期西藏工作的“一個轉(zhuǎn)折點”。

1994年7月，黨中央、國務(wù)院第三次西藏工作座談會召開，進一步明確“一個中心、兩件大事、三個確?！敝笇?dǎo)方針，“一個中心”即以經(jīng)濟建設(shè)為中心，“兩件大事”是西藏的發(fā)展和穩(wěn)定。會議形成《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快西藏發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的意見》，其主要內(nèi)容見《第三次西藏工作座談會文件》（中發(fā)［1994］8號）[31]。會議指出，使黨的民族政策和宗教政策以及國家的有關(guān)法律，在西藏的政治、經(jīng)濟、文化等各項工作中，都能得到認真的貫徹和體現(xiàn)。要加強對寺廟的管理，建章立制，實行寺廟定員；加強對僧尼的愛國主義和法制教育。[32]

2001年6月，第四次西藏工作座談會形成了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好新世紀初西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》會議紀要（中發(fā)［2001］11號）[33]。會議指出，要堅持和完善民族區(qū)域自治制度，全面貫徹落實黨的民族政策，鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系。[34]

第三、第四次西藏工作座談會被稱為西藏加快發(fā)展、推進跨越式發(fā)展的“兩個里程碑”。以經(jīng)濟建設(shè)為工作重點，同樣體現(xiàn)在西藏地方性立法和行政性法律文件中。西藏自治區(qū)六屆人大常委會（1993.1—1997.12）通過關(guān)于立法工作的安排意見。從西藏自治區(qū)七屆人大常委會（1998.5—2003.5）開始，每屆人大常委會都制定五年立法規(guī)劃和年度立法計劃，經(jīng)自治區(qū)黨委批準以后，認真組織實施并在執(zhí)行過程中根據(jù)形勢任務(wù)的發(fā)展變化及時作出調(diào)整，地方立法取得重大進展，初步形成了體現(xiàn)民族區(qū)域自治原則、具有鮮明西藏地方特點的地方性法規(guī)體系。2001年，西藏自治區(qū)七屆人大四次會議通過《西藏自治區(qū)立法條例》，建立和完善了統(tǒng)一審議制度，明確了法規(guī)草案一審和二審的主要任務(wù)。[35]

1990—2001年，西藏自治區(qū)人大及其常委會公布的法律性文件共108件（含立、改、廢），其中39件涉及經(jīng)濟建設(shè)，占全部文件的36.1%，25件有關(guān)文化教育等社會發(fā)展領(lǐng)域，占24.1%。西藏自治區(qū)政府頒布政府規(guī)章32件，其中經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域12件，占37.5%。[36]

西藏自治區(qū)人大常委會先后頒布了《西藏自治區(qū)文物保護條例》（1990）、《西藏自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于自治區(qū)成立紀念日、藏歷新年、春節(jié)升掛國旗的決定》（1990）、《西藏自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會地區(qū)聯(lián)絡(luò)處工作規(guī)則》（1990）、《西藏自治區(qū)第六屆人民代表大會第三次會議關(guān)于堅決反對達賴擅自宣布班禪轉(zhuǎn)世靈童的不法行為的決定》（1995）、《西藏自治區(qū)邊境管理條例》（2000）等。

3.跨越式發(fā)展（2002—2011）

2002年,黨的十六大以后,以胡錦濤同志為總書記的黨中央高度重視西藏工作。2003年3月4日，胡錦濤在參加全國政協(xié)十屆一次會議少數(shù)民族界委員聯(lián)組討論時，強調(diào)堅持和完善民族區(qū)域自治制度。民族區(qū)域自治法集中體現(xiàn)了黨的民族政策，體現(xiàn)了各族人民共同意志，為堅持和完善民族區(qū)域自治制度提供了法律保障。要在各族干部群眾特別是領(lǐng)導(dǎo)干部中加強民族區(qū)域自治法的宣傳教育，依法做好民族工作。要抓緊制定民族區(qū)域自治法實施細則，把法律的一些原則具體化，確保這一法律得到全面貫徹落實。各級黨委和政府要帶頭貫徹民族區(qū)域自治法，認真研究和解決這一法律實施過程中遇到的問題，堅定不移地把這一法律實施好。[37]

2005年是西藏自治區(qū)成立40周年。7月，胡錦濤主持中央政治局會議研究西藏工作，形成了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步做好西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》（中發(fā)［2005］12號），把堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持社會主義制度，堅持民族區(qū)域自治制度（即“三個堅持”）正式納入西藏工作指導(dǎo)思想。[38]

2008年西藏發(fā)生了“3·14”事件。事件平息后，西藏自治區(qū)黨委政府在中央領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一認識，標本兼治，積極開展立法與法制宣傳教育工作。2010年1月，黨中央、國務(wù)院在北京召開第五次西藏工作座談會。會議認為西藏存在的社會主要矛盾（人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾）和特殊矛盾（各族人民同以達賴集團為代表的分裂勢力之間的矛盾）決定了西藏工作的主題必須是推進跨越式發(fā)展和長治久安。[39]

這一階段，西藏地方立法的重點是如何做到以人為本、立法為民，切實保障和改善民生的問題。主要特征是地方立法適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定需要，在加快經(jīng)濟立法的同時，高度重視維護社會穩(wěn)定、保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展社會事業(yè)等方面的立法工作，實行民主立法、科學立法，從確定立法項目到設(shè)定法規(guī)內(nèi)容等整個立法過程都體現(xiàn)科學發(fā)展觀的要求。[40]

這一階段，西藏自治區(qū)人大常委會先后頒布了《西藏自治區(qū)村民委員會選舉辦法》（2002）、《西藏自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴厲打擊“賠命金”違法犯罪行為的決定》（2002）、《天葬管理暫行辦法》（2005）、《西藏自治區(qū)實施〈宗教事務(wù)條例〉辦法（試行）》（2006）、《西藏自治區(qū)登山條例》（2006）、《西藏自治區(qū)旅游條例》（2010）、《西藏自治區(qū)流動人口服務(wù)管理條例》（2010）等。

（四）中國特色社會主義新時代時期（2012— ）

2012年，黨的十八大作出關(guān)于“加快建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明”“要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的重要部署。2013年3月9日，習近平在參加十二屆全國人大一次會議西藏代表團審議時，提出了“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”的戰(zhàn)略思想。

2014年9月，中央民族工作會議指出，新中國成立65年來，黨的民族理論和方針政策是正確的，中國特色解決民族問題的道路是正確的，我國民族關(guān)系總體是和諧的，我國民族工作做的是成功的。要堅持統(tǒng)一和自治相結(jié)合、民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合，把憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定落實好，關(guān)鍵是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟、改善民生。用法律來保障民族團結(jié)，增強各族群眾法律意識。[41]

2015年8月，中央第六次西藏工作座談會總結(jié)了西藏工作60多年的經(jīng)驗，形成了一套完整全面的治藏方略：必須堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅持社會主義制度，堅持民族區(qū)域自治制度；必須堅持治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏的戰(zhàn)略思想，堅持依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)的重要原則；必須牢牢把握西藏社會的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，堅持對達賴集團斗爭的方針政策不動搖；必須全面正確貫徹黨的民族政策和宗教政策，加強民族團結(jié)，不斷增進各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認同；必須把中央關(guān)心、全國支援同西藏各族干部群眾艱苦奮斗緊密結(jié)合起來，在統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局中做好西藏工作；必須加強各級黨組織和干部人才隊伍建設(shè)，鞏固黨在西藏的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2015年9月，俞正聲在西藏自治區(qū)成立50周年大會上講話強調(diào)，要始終堅持依法治藏，依法治藏是西藏實現(xiàn)長治久安的根本保障。要全面貫徹依法治國方略，大力弘揚法治精神，維護憲法和法律權(quán)威，結(jié)合實際制定完善地方性法規(guī)，形成更加完善的法規(guī)體系。要依法行政、依法管理、依法辦事、堅持法律面前人人平等，保障人民群眾合法權(quán)利和利益，大力開展普法宣傳和教育，營造全民遵法學法守法用法的良好氛圍。要依法管理宗教事務(wù)，運用法治思維和法治方式解決矛盾和問題，維護藏傳佛教的正常秩序。要依法深入開展反分裂斗爭，打擊各類分裂破壞活動，堅決維護祖國統(tǒng)一和西藏穩(wěn)定。[42]

2016年4月，全國宗教工作會議明確提出了中國特色社會主義宗教理論，提出必須堅持黨的宗教工作基本方針，要全面貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事務(wù)，堅持獨立自主自辦原則，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)。積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)，一個重要的任務(wù)就是支持我國宗教堅持中國化方向。遵守國家法律法規(guī)，自覺接受國家依法管理。要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會關(guān)系。要保護廣大信教群眾合法權(quán)益，深入開展法治宣傳教育，教育引導(dǎo)廣大信教群眾正確認識和處理國法和教規(guī)的關(guān)系，提高法治觀念。[43]

2017年6月修訂的《宗教事務(wù)條例》，把以習近平同志為核心的黨中央關(guān)于宗教工作的決策部署法定化、制度化，對于提高新時代宗教工作的法治化水平具有十分重要的意義。中國化與法治化被視為中國特色社會主義新時代我國宗教工作的兩大重要方向。

2017年10月，黨的十九大勝利召開。十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時代的背景下，落實依法治國，推進依法治藏，必須從新時代西藏的社會主要矛盾和特殊區(qū)情出發(fā)，根據(jù)西藏社會發(fā)展的新面貌、新形勢，根據(jù)中國國情與國際形勢的新發(fā)展、新態(tài)勢，深入貫徹落實習近平治邊穩(wěn)藏的重要戰(zhàn)略思想，把依法治藏貫徹到西藏發(fā)展穩(wěn)定的全過程。[44]

這一階段，西藏地方立法的重點是深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，特別是治邊穩(wěn)藏重要戰(zhàn)略思想，著力提高立法質(zhì)量，有序推進深化改革、加強和創(chuàng)新社會治理、推進依法行政、保障和改善民生、保護生態(tài)環(huán)境、完善公共服務(wù)[45]。主要特征是推動立法工作方式方法創(chuàng)新，選擇部分重點法規(guī)開展立法后評估，積極開展立法協(xié)商，加強法規(guī)草案公開征求意見、規(guī)范性文件備案審查的信息化建設(shè)，建立完善立法工作基層聯(lián)系點，組織社會各方積極有序參與立法活動；加強對設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的工作指導(dǎo)，把市級人大立法工作提升到一個新水平。[46]

1965—2015年，西藏針對民族區(qū)域特點和實際，出臺了大量具有當?shù)靥厣牡胤叫苑ㄒ?guī)，先后制定了《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國婚姻法〉的變通條例》《西藏自治區(qū)學習、使用和發(fā)展藏語文的若干規(guī)定》等300多部地方性法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決議、決定，對多項全國性法律規(guī)定制定了適合西藏實際的實施辦法。

西藏自治區(qū)成立至2002年，西藏自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會制定或批準地方性法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決議決定，共計212件，其中制定83件，批準11件，決議決定118件。[47]1979—2002年制定和批準的地方性法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決議決定中，現(xiàn)行有效者82項[48]。2002—2012年間，西藏自治區(qū)人大及其常務(wù)委員會公布法律性文件109件，涉及領(lǐng)域更加廣泛，經(jīng)濟社會仍占較大比重。西藏自治區(qū)政府制定政府規(guī)章54部，絕大部分涉及經(jīng)濟社會發(fā)展。西藏地方立法發(fā)展迅速，立法程序更加規(guī)范，具有西藏特點的民族立法體系日益完善，西藏實現(xiàn)跨越式發(fā)展與長治久安的法制保障更加充分。[49]

黨的十八大召開至2016年，西藏自治區(qū)立法工作尤其是治邊穩(wěn)藏興藏的法律規(guī)章體系建設(shè)取得了新進展。西藏自治區(qū)政府法制辦公室報請自治區(qū)政府審議地方性法規(guī)草案20件、政府規(guī)章31件，內(nèi)容涉及改革發(fā)展、穩(wěn)定、民生、環(huán)保等各個方面。[50]西藏自治區(qū)人大常委會先后通過了《拉薩市民族團結(jié)進步條例》（2012）、《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法〉辦法》（2014）、《西藏自治區(qū)志愿服務(wù)條例》（2015）[51]、《西藏自治區(qū)實施憲法宣誓制度辦法》（2015）、《西藏自治區(qū)天葬管理條例》（2015）等。2015年下半年，西藏自治區(qū)人大法制委員會起草了《西藏自治區(qū)人大常委會立法工作重要事項向區(qū)黨委請示報告制度》，建立健全了立法工作向黨委請示報告制度。[52]2016年3月、5月、7月，日喀則、昌都、林芝三市獲批開始制定地方性法規(guī)，標志著三市的立法能力、立法需求已基本上達到制定地方性法規(guī)的條件，西藏立法體系更加完善。[53]2016年西藏自治區(qū)政府法制辦公室提出了17項主要任務(wù)、58項具體工作，其中立法工作就涉及地方性法規(guī)5件，政府規(guī)章一類6件、二類5件。[54]

自1980年西藏改革開放至2018年7月底，西藏自治區(qū)人大及其常委會制定、批準地方性法規(guī)和作出具有法規(guī)性質(zhì)的決議決定共171件。其中，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)和具有法規(guī)性質(zhì)的決議、決定111件，廢止31件；批準設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)29件。[55]2018年11月19日，西藏自治區(qū)黨委全面依法治藏委員會辦公室正式掛牌，標志著新時代西藏全面推進依法治藏的新起點。

三

西藏民主改革60年，在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在西藏各族人民的共同努力下，民族區(qū)域自治制度在西藏逐步確立完善，西藏地方立法也經(jīng)歷了從民主改革、社會主義改造、改革開放到中國特色社會主義新時代4個時期的規(guī)范有序發(fā)展。

西藏自治區(qū)通過加強地方立法，逐步建立以自治條例和單行條例為主體的西藏地方性自治法規(guī)體系，努力實現(xiàn)中央依法治藏和西藏依法自治。西藏地方立法以地方性法規(guī)的形式維護了祖國統(tǒng)一，并鞏固了國家憲法和法律所賦予西藏民族區(qū)域自治的政治和法律地位，為開創(chuàng)西藏社會和諧穩(wěn)定、民生改善、民族團結(jié)、宗教和睦、生態(tài)良好、邊疆鞏固的新局面奠定了法制基礎(chǔ)，為推進西藏跨越式發(fā)展和長治久安提供了有力保障，更為全面推進依法治藏、進一步落實中央治藏方略提供了根本性制度保障和法制保障。

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[1]石磊、肖濤：《深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神全面推進依法治藏為發(fā)展穩(wěn)定提供法治保障》［N］，《西藏日報》2015年6月25日第1版。

[2]陳燁：《“依法治藏”的若干理論問題初探》［J］，《西北民族大學學報》（哲社版）2017年第3期。

[3]中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》（第1冊）［Z］，北京：中央文獻出版社，1992年，第12頁。

[4]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949—1990）》［Z］，北京：中國民主法制出版社，1990年，第228—230頁。

[5]賀新元等：《和平解放以來民族政策西藏實踐績效研究》［M］，北京：社會科學文獻出版社，2015年，第351頁。

[6]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949—1990）》，第66—72頁。

[7]西藏自治區(qū)黨史資料征集委員會編：《中共西藏黨史大事記（1949—1994）》［M］，拉薩：西藏人民出版社，1995年，第55頁。

[8]中華人民共和國國務(wù)院公報1955年第3號（總第6號），中華人民共和國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/gongbao /shuju/1955/gwyb195503.pdf.

[9]宋月紅、方偉：《西藏民族區(qū)域自治的法律地位及其地方立法研究》［J］，《中國藏學》2005年第3期。

[10]同上。

[11]宋月紅、方偉：《西藏民族區(qū)域自治的法律地位及其地方立法研究》，《中國藏學》2005年第3期。

[12]西藏自治區(qū)黨史資料征集委員會編：《中共西藏黨史大事記（1949—1994）》，西藏人民出版社，1995年，第137頁。

[13]同上，第140頁。

[14]同上，第145頁。

[15]賀新元等：《和平解放以來民族政策西藏實踐績效研究》，第352、353頁。

[16] 《全區(qū)基層選舉工作基本結(jié)束》［N］，《西藏日報》1965年8月13日。

[17] 《我區(qū)縣一級選舉工作結(jié)束》［N］，《西藏日報》1965年8月26日。

[18] 《人民日報》［N］，1965年8月23日。

[19]宋月紅、方偉：《西藏民族區(qū)域自治的法律地位及其地方立法研究》，《中國藏學》2005年第3期。

[20]同上。

[21]廉湘民：《堅持依法治藏維護國家安全——當代研究所發(fā)展歷程》［J］，《中國藏學》2016年第S1期。

[22]賀新元等：《和平解放以來民族政策西藏實踐績效研究》，第354頁。

[23] 《3·28西藏百萬農(nóng)奴解放紀念日特刊》［N］，《西藏日報》2009年3月28日。

[24]中共西藏自治區(qū)委員會黨史研究室編：《中國共產(chǎn)黨西藏歷史大事記（1949—2004）》第1卷，第261、282頁。

[25]王德文：《民主與法制的實踐與思考》［M］，西藏人民出版社，2009年，第138頁。

[26]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949—1990）》，第279—283頁。

[27]宋月紅、方偉：《西藏民族區(qū)域自治的法律地位及其地方立法研究》，《中國藏學》2005年第3期。

[28] 《西藏人大50年：譜寫民主法治建設(shè)的輝煌篇章》［EB／OL］，人民網(wǎng)，2015—8—16，http://xz.people.com.cn/n/2015/0816/c138901-25999450.html.

[29] 《西藏自治區(qū)地方性法規(guī)匯編》（1979—2002），轉(zhuǎn)引自宋月紅、方偉：《西藏民族區(qū)域自治的法律地位及其地方立法研究》，《中國藏學》2005年第3期。

[30]王德文：《民主與法制的實踐與思考》，第138頁。

[31]王小彬：《經(jīng)略西藏——新中國西藏工作60年》，第269頁。

[32]朱曉明、張云、周源、王小彬主編：《西藏通史》（當代卷）［M］，中國藏學出版社，2016年，第463—466頁。

[33]王小彬：《經(jīng)略西藏——新中國西藏工作60年》，第279頁。

[34]同上，第282頁。

[35]《西藏人大50年：譜寫民主法治建設(shè)的輝煌篇章》，人民網(wǎng)，2015—8—16，http://xz.people.com.cn/n/2015/0816/c138901-25999450.html.

[36]賀新元等：《和平解放以來民族政策西藏實踐績效研究》，第360、361頁。

[37]金炳鎬：《中國共產(chǎn)黨民族工作理論與實踐》［M］，北京：中央民族大學出版社，2007年，第91—93頁。

[38]王小彬，《經(jīng)略西藏——新中國西藏工作60年》，第289頁。

[39] 《六次中央西藏工作座談會都談了什么］，中國西藏網(wǎng)，http://www.tibet.cn/news/focus/1440549709960.shtml，2015年8月26日。

[40]王德文：《民主與法制的實踐與思考》，第139頁。

[41]習近平：《在中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話》，新華社北京2014年9月28日電。

[42]俞正聲：《共同建設(shè)更加美好的新西藏》，新華網(wǎng)，2015年9月8日，http://www.xinhuanet.com/politics/2015—09/08/c_134601621.htm.

[43]習近平：《全面提高新形勢下宗教工作水平》，新華網(wǎng)，2016年4月23日，http://www.xinhuanet.com/politics/2016—04/23/c_1118716540.htm.

[44]石磊、肖濤：《深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神全面推進依法治藏為發(fā)展穩(wěn)定提供法治保障》，《西藏日報》2015年6月25日第1版。

[45] 《西藏自治區(qū)人民政府規(guī)章五年立法規(guī)劃（2016—2020）》，2016—12—7，http://fzb.xizang.gov.cn/zflf/lfjh/201612/t20161207_20933.html.

[46] 《西藏自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會工作報告：2017年1月11日在西藏自治區(qū)第十屆人民代表大會第五次會議上》，2017—2—16，http://www.xizangrd.gov.cn/Articles/12299—1.htm.

[47]西藏自治區(qū)人民代表大會法制委員會編：《西藏自治區(qū)地方性法規(guī)匯編》（1979—2002），第484、485頁。

[48]同上，序言。

[49]賀新元等：《和平解放以來民族政策西藏實踐績效研究》，第360、361頁。

[50] 《依法治藏穩(wěn)藏興藏建設(shè)法治西藏》［N］，《法制日報》2016年5月11日，http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160511/Articel06005GN.htm#.

[51]許萬虎：《民族區(qū)域自治制度得到了西藏各族人民的衷心擁護》［J］，《中國西藏》2015年第3期，第8頁。

[52]西藏自治區(qū)人大法制委員會：《發(fā)揚立法人精神，推進西藏地方立法》，中國人大網(wǎng)，2016年9月18日，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016—09/18/content_1997663.htm.

[53] 《西藏三市獲地方立法權(quán)》［J］，《政府法制》2016年第1期，第27頁。

[54] 《依法治藏穩(wěn)藏興藏建設(shè)法治西藏》，《法制日報》2016年5月11日，http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160511/Articel06005GN.htm#.

[55]西藏自治區(qū)人大常委會：《改革開放40年西藏地方立法工作成就與經(jīng)驗》，中國人大網(wǎng)，2018年9月18日，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2018—09/18/content_2061412.htm.